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Parte II
Migración y políticas públicas
Inmigrantes en Chile: la exclusión vista desde la política migratoria chilena María Florencia Jensen Solivellas1
Introducción La migración internacional ha sido un rasgo persistente en la historia de los países de América Latina. Desde la historia de la Colonia y su vinculación con el Viejo Mundo, la región fue centro de migraciones provenientes desde diversas partes de Europa, presencias que aún persisten en los países de nuestro continente, y que forman parte de las costumbres y tradiciones en muchos de ellos. Sin embargo, hacia mediados del siglo pasado, esta tendencia comienza a perder fuerza, y la migración regional y la emigración hacia el exterior del continente son las que adquieren preponderancia y dinamismo. En el contexto de las naciones latinoamericanas, el fenómeno de las migraciones no es algo nuevo, sino que más bien ha emergido en las últimas décadas como un fenómeno relevante, y si ha ocupado las agendas públicas es porque tanto para los Gobiernos como para la ciudadanía el fenómeno es considerado y conceptualizado como un problema, ya sea fuente de problemas sociales, económicos, políticos como culturales. Si bien en el marco de los países del Cono Sur, Chile no se ha caracterizado históricamente por ser receptor de grandes contingentes de inmigrantes, tal como pueden ser los casos de Brasil, Uruguay o Argentina —donde los migrantes representan el 4% de su población—, sin embargo podemos distinguir tres corrientes migratorias entre el siglo XIX y principios del siglo XXI. La primera comprende, al igual que en el resto del continente, al período de modernización de
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Socióloga, Universidad de Buenos Aires, Magíster en Antropología y Desarrollo, Universidad de Chile,
[email protected] ;
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América Latina, donde, y como política de los nacientes Estados-naciones, se atraían a migrantes que provenían de diversas partes del mundo, pero principalmente migrantes europeos, como parte de la política de atracción selectiva que tuvo como base la idea positivista de mejoramiento de la raza. La segunda corriente migratoria corresponde al período posterior al golpe militar, pero esta vez el flujo fue contrario; es decir, fueron los/as chilenos/as que emigraron fuera del país, por causas de persecución política debido a la implantación de la dictadura militar, aunque también se dan casos de emigración debido a problemas económicos. La tercera corriente migratoria coincide con la transición democrática, y la reactivación económica del país durante la década del noventa, atrayendo a miles de inmigrantes, especialmente latinoamericanos, y sobre todo de países limítrofes, que vieron en Chile una oportunidad para mejorar sus vidas. Cada una de las corrientes mencionadas tiene su correlato en la política migratoria o en el intento de controlar o favorecer la migración por parte del Estado chileno. Así, por ejemplo, en 1850 se dicta en Chile la primera ley migratoria que permitía la llegada de colonos alemanes, como parte de la política de selección de los inmigrantes. Muy posteriormente, en la segunda corriente mencionada, con la dictadura de Augusto Pinochet, se realizaron algunas modificaciones a aquella ley de migraciones, estableciéndose en 1975 el decreto de ley n.º 1094, conocido como La Ley de Extranjería, que se caracterizó principalmente por su orientación policial y de control, cuyo objetivo era evitar la entrada de «elementos peligrosos o terroristas» que amenazaran la «estabilidad nacional» (Stefoni, 2000). Finalmente, en el contexto de aumento considerable de la migración reciente desde mediados de la década de los noventa obligó a las autoridades nacionales a replantearse la manera en que este fenómeno es abordado. Sin embargo, la ley de migraciones no ha registrado cambios sustantivos hasta el momento, aunque debemos reconocer que ha habido importantes avances, frente a la «pasividad» de antaño. Pero, si bien se han introducido modificaciones con el objeto de derogar disposiciones obsoletas, derivadas del régimen militar, opuestas a los requerimientos democráticos del país, no han sido lo suficientes para que Chile pueda decir que cuenta con una verdadera política migratoria destinada a la integración y el respeto por los derechos de los inmigrantes. De acuerdo al Departamento de Extranjería (2009), que trabaja en un nuevo proyecto de ley, existe un primer borrador de lo que constituiría la nueva ley, no obstante, y dado que Chile se
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encuentra en un año eleccionario, creemos poco probable que dicho proyecto adquiera notoriedad y, más importante aún, tratamiento en las instancias administrativas, como la Cámara de Diputados. El presente trabajo pretende por tanto analizar a la luz de estos cambios, la política migratoria chilena, tanto la Ley de Extranjería como así también los procesos de regularización de los inmigrantes. La ausencia de una política migratoria, frente a una población cada día más numerosa, permite y «justifica» en gran medida acciones discriminatorias y expresiones xenófobas hacia los inmigrantes, sobre todo hacia aquellos que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad social. Con esto queremos llamar la atención sobre la urgencia que exige la elaboración de una política migratoria integral. La migración debiera ser una preocupación para el Estado, y la discusión del tipo de política migratoria que necesita el país debe incorporar el conocer realmente el fenómeno migratorio actual, a la vez que invitar a diferentes sectores de la sociedad civil a participar de la discusión. Además consideramos que debe tenerse en cuenta que si el Estado no genera esta discusión que se traduzca a la vez en una nueva política migratoria, actual y actualizada, de manera de controlar la emergencia y radicalización de actos de xenofobia y discriminación hacia los extranjeros, de manera de contribuir a una convivencia real con el otro y no una sociedad dividida entre ciudadanos de primera —los nacionales— y de segunda categoría —los extranjeros—.
Breve caracterización de la migración en Chile
Para poder trabajar sobre las políticas migratorias —o la ausencia de ellas— creemos que es necesario realizar una breve caracterización de la población destinataria de esa política. Como se ha mencionado anteriormente, Chile en el contexto de las naciones latinoamericanas no se ha caracterizado históricamente por ser un país receptor de inmigrantes, sino más bien se ha caracterizado por ser una fuente de emigración hacia países limítrofes, Estados Unidos y Europa. Sin embargo, a partir de la década del noventa, comienza a producirse modificaciones en el patrón migratorio chileno, registrándose un aumento considerable de inmigrantes respecto de épocas anteriores. En efecto, según el Instituto Nacional de Estadísticas, «existen evidencias que indican que el saldo migratorio internacional continuaría con signo positivo», y las proyecciones hacia el año 2015 van en este sentido.
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Migración reciente en Chile
De acuerdo a los datos del último censo nacional en 2002 (cuadro 1), los inmigrantes no representan un porcentaje de la población significativo, comparativamente con otros países de la región. Sin embargo, en la última década se produce un importante cambio respecto de décadas anteriores. En efecto, «el porcentaje de extranjeros residentes en Chile es del 1,2% de la población, lo que ha significado un aumento del 75% respecto del anterior censo» (INE, 2002), lo que implica que en la última década ha habido un importante crecimiento de personas extranjeras que decidieron migrar a Chile, y esto constituye el verdadero cambio en la historia de la migración de Chile. A partir del gráfico 1 podemos observar la evolución de la migración en Chile a lo largo del tiempo. En consonancia con lo anterior, se observa un fuerte aumento de residentes extranjeros en Chile entre los censos de los años 1992 y 2002, esto sin contar aquellas personas en situación irregular o sin documentación que permita su registro —de acuerdo a las leyes migratorias chilenas—. Este aumento de personas extranjeras residentes en Chile coincide con el crecimiento de la economía del país, a la vez que se producen crisis de recesión en los países de la región, lo cual reforzaría la teoría de atracción-expulsión. Los datos nos permiten asimismo explicar en parte por qué desde diferentes ámbitos, tanto académico como desde los medios de comunicación de masa, se ha creado la imagen de Chile como un país «polo de inmigrantes».
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Cuadro 1. Chile, Población residente nacida en el extranjero según los censos de 1952 a 2002 Censo
Población chilena (ambos sexos)
Variación Intercensal (%) Censo 2002
1952 1960 1970 1982 1992 2002
5932995 7 374 115 8 884 768 11275440 13 348 401 15 116 435 7
24,29 20,49 26,91 18,38 13,25 --
Población Extranjera (ambos sexos)
Porcentaje de Población Extranjera respecto a Población chilena (%)
103 878 104 853 90 441 84 345 105 070 184 464
0,94 -13,74 -6,74 24,57 75,56 --
Fuente: Elaboración a partir de lo datos de los Censos Nacionales de Población, INE
Gráfico 1. Evolución de residentes en Chile nacidos en el extranjero (1959-2002) 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0
1952
1960
1970 Hombres
1982
1992
2002
Mujeres
Fuente: Elaboración a partir de lo datos de los Censos Nacionales de Población, INE
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Perfil de la inmigración reciente
Antes de seguir avanzando, es necesario aclarar que como no existen fuentes oficiales que permitan observar toda la gama de inmigrantes residentes en Chile, independiente del tipo de visado que éstos tengan, estamos dejando fuera a todas aquellas personas que se encuentran en situación de irregularidad en sus papeles, esto es, que ingresaron a Chile como turistas pero que permanecen aquí, desarrollan su actividades laborales o su vida, pero que no cuentan con los papeles que la legislación obliga. Sin embargo, podemos a partir de los datos del último censo realizado, más los registros del Departamento de Extranjería y la encuesta CASEN 2006,2 como otra fuente de información, elaborar un perfil del migrante. El Censo 2002 tuvo como resultado que un total de 185.000 personas nacidas en el extranjero viven en Chile, a lo cual debemos estimar que de esa fecha a la actualidad el número ha ido aumentando progresivamente de acuerdo a los datos sobre la entrega de visas temporarias y definitivas del Departamento de Extranjería. Datos más actualizados del Departamento de Extranjería (2008) señalan que actualmente residen 290.901 personas nacidas en el extranjero, lo que corresponde al 1,8% del total de población del país. El 78,7% de la población extranjera se distribuye entre diez nacionalidades. Alrededor del 69% de la población extranjera del grupo más importante corresponde a inmigración sudamericana. Como se observa se trata de una migración principalmente sudamericana, de países limítrofes (cuadro 2); se observa un alto porcentaje de mujeres (gráfico 2), produciéndose lo que se denomina como «feminización del proceso migratorio». A partir del gráfico 3 podemos observar la distribución de sexo según nacionalidad. La comunidad peruana es sin dudas la comunidad que mayor cantidad de mujeres aporta. La literatura sobre la temática ha demostrado que existe una tendencia cada vez mayor que son las mujeres, sobre todo en el caso de las mujeres peruanas, las que dejan su país de origen para llegar a trabajar en Chile (Stefoni, Martínez Pizarro, Navarrete y Yánez, entre otros). En este sentido —en consonancia con estudios internacionales— se plantea que la feminización de la migración genera importantes cambios en la conformación de las familias, ya que muchas veces
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Encuesta de Caracterización Socioeconómica, que se aplica en Chile cada dos años, por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). Se puede acceder a más información en .
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estas mujeres dejan a sus hijos en sus países de orígenes, a la vez que ganan en autonomía, al no estar bajo el yugo masculino, y ser ellas mismas las que van en busca de nuevas y mejores oportunidades. En este sentido, Stefoni (2008) plantea que entre las consecuencias de este proceso se produce una reconfiguración de la familia, ya que el proceso de reunificación no se está produciendo en el corto plazo. Cuadro 2. Distribución por nacionalidad, personas nacidas en el extranjero TOTAL
290.901
Perú Argentina Bolivia Ecuador España Estados Unidos Colombia Brasil Alemania Venezuela Otros
100.0%
83.352 59.711 20.214 14.688 10.838 10.162 9.162 8.853 6.478 5.443 62.000
28.6% 20.5% 6.9% 5.0% 3.7% 3.5% 3.0% 3.0% 2.2% 1.8% 21.3%
Fuente: Elaboración a partir de los datos del Departamento de Extranjería
Gráfico 2. Composición por sexo
Fuente: Elaboración en base a CASEN 2006
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Gráfico 3. Nacionalidad del migrante según sexo 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Argentina
Perú Femenino
Bolivia
Ecuador
Masculino
Fuente: Elaboración según datos del Departamento de Extranjería de Chile
Por otro lado, los datos de la CASEN 2006 reflejan que se trata de una migración joven (gráfico 4), que se encuentra en una edad laboralmente activa, que concentra su actividad laboral en algunos tipos de trabajos, como los servicios, el comercio, el servicio de salud, entre otros. En efecto, de acuerdo a datos elaborados por Navarrete Yánez (2006), en base a datos de los registros del Departamento de Extranjería, el promedio de edad de los inmigrantes (entre 1996 y 2004) era de 32,3 años. Estos datos refuerzan la hipótesis del componente laboral como motivación directa de la migración, es decir que las personas que llegan a Chile desde otros países tienen como principal objetivo el trabajo como vía para la mejora de sus condiciones de vida (Martínez Pizarro, 2003). En consonancia con ello, la mayoría de los migrantes se asientan en la región metropolitana, especialmente en Santiago. Respecto a la actividad realizada en Chile desagregada por nacionalidad (gráfico 5), de acuerdo a un estudio realizado por el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Chile (Navarrete Yánez, 2006), los argentinos se desempeñan principalmente como empleados, así como se registra una alta presencia de los ecuatorianos como empleados en el área de la salud. Los peruanos se ubican principalmente como empleados: los hombres en la construcción y las mujeres en el servicio doméstico. Bolivianos y
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Gráfico 4. Composición por edad 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
0-14
15-29
30-44
45-59
60-74
75 y más
Rango de edad
Fuente: Elaboración en base a CASEN 2006
Gráfico 5. Tipo de actividad según nacionalidad de los migrantes en Chile 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Dueña de Casa Argentina
Empleado Perú
Empleado Doméstico Bolivia
Estudiante Ecuador
Fuente: Elaboración según datos del Departamento de Extranjería de Chile
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peruanos, por su parte, se desempeñan fundamentalmente en el sector asociado a empleados domésticos. Dentro de la comunidad argentina existe un alto porcentaje (32%) que se dedican a tareas relacionadas con el hogar, lo que pareciera una paradoja teniendo en cuenta su alta calificación. Esto nos lleva a pensar en varias opciones: o bien estas personas cuentan con la situación económica suficiente como para no ejercer actividad alguna, o que son personas que aún no han logrado integrarse a la sociedad chilena, a partir del mercado de trabajo.
Estado, política e inmigración Discutir el concepto de Estado y sus alcances no es la finalidad primordial de este trabajo. Por tanto, la definición que nos parece pertinente es la que plantea a los Estados modernos como instancias políticas que a la vez que imponen obligaciones, asignan y garantizan derechos, distinguiendo así sujetos y objetos de derechos. El Estado moderno «se constituye como el marco jurídico y administrativo en el que se ejercen los derechos y obligaciones y es el que define el alcance de la ciudadanía» (Zavala y Rojas Venegas, 2005). Sin embargo, en el contexto del aumento de la movilidad de las personas en el mundo, ¿qué rol juega el Estado nacional? ¿Se puede «regular» un proceso global, como lo es la migración internacional, con políticas estrictamente nacionales? Dada la nueva coyuntura internacional, resulta insuficiente afirmar la soberanía del Estado en la formulación de la política inmigratoria. Sin embargo, siguiendo a Sassen (2003), el «Estado es la institución estratégica para los cambios legislativos y las reformas necesarias para la globalización». El Estado sigue jugando un rol fundamental en este sentido, no obstante, sería interesante y necesario pensar la formulación de políticas migratorias multilaterales, que incluyan a toda la gama de actores sociales involucrados.3 Pese a los esfuerzos de diferentes países, organismos, asociaciones de migrantes etcétera, las políticas migratorias tienden a ser elaboradas y ejecutadas a niveles nacionales.
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Si entendemos que las migraciones internacionales, involucran tanto a individuos, gobiernos nacionales, sociedades de origen como de destino, organismos regionales, organizaciones civiles, organismos de derechos humanos, etcétera, en definitiva, a un abanico amplio de actores sociales, creemos entonces que la gestión de la migración sólo a nivel nacional puede resultar un tanto discriminatoria, por lo que el ideal sería un modelo de gobernanza global en la gestión de la migración internacional.
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Las políticas migratorias constituyen el conjunto de propuestas institucionales (leyes, decretos, resoluciones, directrices, acciones, u omisiones, etcétera) que determinado Estado desarrolla sobre la entrada, salida y/o permanencia de población nativa y/o extranjera dentro de su territorio (Mármora, 1993).
Asimismo, los Estados implementan diferentes tipos de políticas migratorias, tanto de acuerdo a las necesidades históricas como al planteamiento político-ideológico imperante, desde una política totalmente abierta hasta una cerrada, pasando por políticas selectivas de diferente grado y eficacia (Mármora, 2002). Se entiende por política migratoria abierta, aquella que permite una libre circulación de las personas nativas o extranjeras a través de sus fronteras y un libre asentamiento de extranjeros dentro de su territorio, sin que esto signifique la desregularización por entero del fenómeno migratorio. Sino que es justamente el Estado el que participa como garante, a través de la política pública, de la aplicación de los derechos tanto de los nacionales como de los extranjeros. Por el contrario, la política migratoria selectiva es aquella que busca delimitar la entrada, salida y asentamiento en el país, de aquellas personas que consideran favorables, en términos de sus intereses y necesidades de recursos humanos. Por último, la política migratoria cerrada o restrictiva es aquella que establece una restricción total o casi total en la entrada y el asentamiento de extranjeros en un territorio y salida de nacionales (Mármora, 1987). En este sentido, las políticas de migración internacional se conforman en cada momento histórico, como resultado de distintas propuestas que canalizadas por los gobiernos intentan responder a situaciones coyunturales o bien a proyectos de largo alcance (Mármora, 1987: 7).
Así, estas propuestas son resultado de la lucha en la arena política de determinados grupos sociales claves en el ámbito político y económico de un país, como pueden también responder a situaciones geopolíticas, culturales, raciales e ideológicas, que pueden estar ligadas o no a determinados intereses de un sector o clase. La modalidad que asume una política migratoria va a estar definida por la forma explícita en que dicha política esté institucionalizada, es decir, cuando la institucionalización de una política migratoria se formaliza en cuanto a sus objetivos y acciones a través del discurso oficial o de la legislación pertinente, estamos frente a una política migratoria explícita. (Mármora, 1987)
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Sin embargo, la carencia de esta formalización implica que las medidas asumidas se basan en concepciones implícitas de los objetivos de las políticas migratorias vigentes, que de ninguna manera determinan la no existencia de las mismas (Mármora, 1987: 9).4
Es por tanto también a partir de esas ausencias, de esos silencios que podemos analizar cómo un Estado considera y construye la figura del in-migrante, y cómo pretende o no incorporarlo a la realidad social de su sociedad (ya sea de origen o de destino).
Fundamentos de la política migratoria
Los fundamentos que fueron usados históricamente para la formulación de políticas migratorias internacionales han estado vinculados con diferentes temas: los derechos humanos de los migrantes y su familia, el desarrollo económico, la mano de obra, la estructura social, las relaciones internacionales, etcétera (Mármora, 2002). En relación con los derechos humanos, el autor plantea que en las últimas décadas ha existido «la dimensión ética en el planteo y desarrollo de las políticas migratorias» (Ibídem). Una política migratoria debe contener como principios fundamentales el derecho a la igualdad de oportunidades y trato laboral, el derecho a la igualdad social, política como así también el derecho a conservar la propia identidad cultural. Respecto a la dimensión de desarrollo económico, las políticas han ido variando, adoptándose diferentes posturas, desde sostener a la migración como un factor de crecimiento y desarrollo, pasando por políticas restrictivas que buscan frenar las migraciones dado que son consideradas fuente de competencia y se asocia a factores de desempleo. Las migraciones afectan sin duda a las variables de la cadena económica. El problema se plantea cuando se intenta establecer si son o no beneficiosas. Una de las hipótesis más aceptada plantea que las migraciones al aumentar los recursos en tanto mano de obra produce el efecto de aumentar el producto total del país. Asimismo la inserción
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Asimismo los objetivos de las políticas migratorias pueden ser variados e implicar la retención de los migrantes, su expulsión, o bien su recuperación, integración o incorporación de aquéllos. En este último caso, se entiende como objetivo de una política migratoria cuando un Estado busca aumentar su población en función de aportes de inmigrantes extranjeros, ya sea para poblar espacios vacíos, para proveerse de una fuerza de trabajo escasa o bien para fortalecer cuantitativamente, el sector de demanda en el mercado interno de bienes y servicios (Mármora, 1987).
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laboral del migrante está condicionada por la estructura social del mercado de trabajo de la sociedad receptora.
Una historia por la política migratoria chilena
La política migratoria del Estado chileno ha ido plasmando a lo largo de la historia, en leyes, decretos, amnistías, etcétera, en el conjunto de instrumentos que conforman la política migratoria chilena y nos permite analizar cómo se ha ido construyendo la figura del in-migrante, figura cargada de sentido, de luchas simbólicas y de significados. Revisar la historia de la política migratoria chilena nos permitirá constatar que ésta ha respondido históricamente a la «dialéctica de la negación del otro», del otro considerado inferior.5 Del mismo modo que sucedió en varios de los países del Cono Sur en el contexto del nacimiento de los Estados-nación, la política inmigratoria chilena cumplió básicamente con dos objetivos centrales de orden político-económico; estos son, por un lado, el repoblamiento y el control del territorio nacional y, por otro, el desarrollo del sector agrícola e industrial. En el contexto de nacimiento de la República chilena, —principio del siglo XIX— el Estado, como mecanismo de consolidación de la soberanía nacional, logró el control espacial del territorio y del desarrollo de los sectores agrícolas y más tarde de los sectores industriales, a partir de la conquista de territorios ancestrales pertenecientes al pueblo mapuche, (actualmente la IX región de la Araucanía). La imagen del indígena representaba la «barbarie» dentro del conocido binomio instalado en la región de «civilización o barbarie», que pretendía desterrar y silenciar a las poblaciones consideradas inferiores (legado que aún persiste). En este sentido, la inmigración europea venía a aportar las características del «chileno deseable y esperable», objetivo que se conseguiría mediante una selectiva política de inmigración exclusivamente europea promovida por el Estado. Así la población europea que debía llegar a suelo chileno representaba el instrumento de progreso y desarrollo social, tan ansiado por las elites chilenas, y sería el único capaz de integrar y reactivar económicamente la Araucanía, así como otras zonas despobladas y centros urbanos, contribuyendo a su vez al mejoramiento de la «raza chilena».
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Mientras que al mismo tiempo respondía a la creencia —que aún permanece— de que la superioridad de la «raza chilena» sólo era posible a partir del mestizaje con la raza europea.
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Las identidades colectivas se configuran a través del «principio de alteridad», el «nosotros» se construye a partir de la experiencia, real o simbólica, de ese «otro». Es en la manera en que una sociedad construye simbólica y materialmente a ese «otro» que se construye a sí misma. En este sentido, en Chile se desarrolló y ha mantenido una constante presencia hasta nuestros días de la «dialéctica de la negación del otro», bajo la consigna de la homogenización nacional. Siguiendo a Stefoni (2004) históricamente en Chile la construcción del «otro» se ha realizado a partir de esta dualidad superior/inferior, lo que supone que si se ubica al «otro» en la segunda categoría se termina por discriminarlo, y marginarlo. De acuerdo a ello, en el imaginario social, la imagen de sí mismo chileno siempre se ha asociado más cercana al tipo europeo que al indígena, a tal punto de invisibilizar a las comunidades indígenas autóctonas. Volviendo a la política migratoria chilena, y en relación con lo anterior, en el período de construcción del Estado chileno se creó una fuerte institucionalidad que se fue modificando al ritmo de las necesidades del Estado y del éxito y/o fracaso de la implementación de la política inmigratoria. Algunas de esas instituciones aún perduran (Zavala y Rojas Venegas, 2005: 169).
Durante todo el siglo XIX, el Estado chileno promulgó leyes, decretos, modificaciones a leyes, etcétera, destinadas a atraer población europea calificada como parte de los objetivos mencionados más arriba. Un ejemplo de ello, es la Ley de Colonizadores, de 1845, que autorizaba al Presidente de la República a conceder terrenos baldíos a los extranjeros para que fueran trabajados, y liberarlos de impuestos. En este sentido, la importancia que le dio el Estado a la regulación del proceso migratorio le permitió decidir y controlar quiénes ingresan, dónde debían instalarse, y qué labores estaban facultados para ejercer. Esto se plasmó en la creación de dos instituciones que, incluso hasta en la actualidad, detentan el poder económico rural y urbano: la Sociedad Nacional de Agricultura y la Sociedad de Fomento Fabril. A comienzos del siglo XX la intención de seguir con la política de atracción selectiva de inmigrantes europeos continúa, aunque presenta un descenso considerable a partir de la primera década del siglo, perdiendo así el dinamismo que se le pretendía imprimir. Hacia la década de 1940, se institucionaliza el consultivo llamado Consejo de Inmigración, como otro instrumento para la regulación de la migración y la consolidación del Estado-nación. Este consejo pretendía pre-
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parar el posible arribo de innumerables extranjeros europeos como consecuencia de la segunda guerra mundial, hecho que finalmente no ocurrió tal como demuestran las estadísticas (Mezzano, 1995). Hacia 1945, la política selectiva y la preponderancia de la «dialéctica de la negación del otro» tienen vigencia para entonces. A través del decreto supremo n.º 385 sostiene que aquellos países latinoamericanos que tienen mayor desarrollo económico son los que tienen mayor número de presencia extranjera de origen europeo. A partir de ese decreto se crea la Comisión Coordinadora de Inmigración, que tiene como principal objetivo trabajar en un plan de inmigración que tenga en cuenta la armonía racial entre los inmigrantes y la raza chilena, entre otros elementos llamativos. Hacia la década del cincuenta, es promulgada una nueva normativa a través del decreto con fuerza de ley (DFL) n.º 69 y el decreto n.º 521 que lo reglamentaba. Se creó el Departamento de Inmigración del Ministerio de Relaciones Exteriores. Este organismo tenía por misión promover la inmigración de grupos que ya estuvieran asentados en Chile, como podrían ser los españoles, italianos, alemanes, principalmente, a la vez que insistía respecto a la ausencia de una política colonizadora y las dificultades económicas especialmente de transporte que suponía la lejanía de nuestro país del viejo continente (Mezzano, 1995). La Ley de 1954 señalaba entre otras cuestiones que, i. el aumento del factor humano era central en pos de la industrialización dado que ampliaba el mercado interno, ii. la inmigración tendría como uno de los resultados más directos el aumento de la población, el mejoramiento técnico y el perfeccionamiento de las condiciones biológicas de la raza, […] y iii. la inmigración se encontraba con el obstáculo de deficientes disposiciones legales y reglamentarias (Zavala y Rojas Venegas, 2005: 175).
Ley de Extranjería, ley de la Dictadura y sus modificaciones recientes
Bajo la dictadura de Augusto Pinochet se realizaron algunas modificaciones a la ley de migraciones, estableciéndose en 1975 el decreto de ley n.º 1094, conocido como la Ley de Extranjería. Esta se caracterizó por su orientación policial y de control, cuyo principal objetivo era evitar la entrada de «elementos peligrosos o terroristas» que amenazaran la «estabilidad nacional» (Stefoni, 2000). Esta ley sigue vigente hasta hoy, y si bien se le han realizado variadas modificaciones, el actual marco jurídico, además de ser una ley creada bajo dictadura
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(lo que pareciera no llamar la atención de muchos), es deficiente y requiere con urgencia poner en debate una moderna política migratoria que sea capaz de responder a los desafíos actuales de Chile y el mundo. Las modificaciones realizadas a dicha ley coinciden con la transición democrática, y la reactivación económica del país durante la década del noventa, y el aumento considerable del número de inmigrantes que comienzan a llegar a Chile, tal como se presentó más arriba. Durante la primera parte de la década de los noventa, bajo el primer gobierno democrático de la transición, el presidente Patricio Aylwin (1990-1994), es enviado un proyecto para una nueva ley de migraciones al Congreso Nacional. Sin embargo, no se logró avanzar en esta materia, y se terminó por aprobar algunas modificaciones a la antigua ley, sin afectarla mayormente (Torrealba, 2000: 31; en Stefoni, 2000). Posteriormente, durante el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) frente a lo que se consideraba una situación de «urgencia», se propuso el primer Plan de Regularización de los inmigrantes «irregulares». El lineamiento jurídico separa a los migrantes de acuerdo a si tienen o no documentos para residir o efectuar alguna labor en el país de destino. Por tanto, los que carecen de esta documentación son rotulados como irregulares o «ilegales». Como se sabe, los trabajadores inmigrantes irregulares, por su condición, están expuestos a situaciones de mayor vulnerabilidad, de mayor explotación, además de encontrarse en una situación precaria, por el temor a ser deportados o por el imperativo de aceptar trabajos con remuneraciones indignas que no alcanzan a cubrir las necesidades básicas. Si bien las cifras de los inmigrantes irregulares en Chile son difíciles de calcular, debido a su mayor variabilidad, un informe del Word News informó que en aquel entonces existían cerca de 40.000 inmigrantes irregulares en suelo chileno, lo que motivó al entonces Presidente Eduardo Frei a implementar el Programa de Regularización, lo que se tradujo en la obtención de una visa temporal, válida por dos años. Hacia el año 2002, donde según datos del Departamento de Extranjería y Migración, se estimaba que la cifra de extranjeros en situación irregular se sitúa entre los 15.000 y los 20.000, el entonces Presidente Ricardo Lagos propuso la implementación de una serie de medidas orientadas principalmente sobre tres ejes: el primero obedecía a hacer de Chile un país receptivo y abierto a la inmigración, aunque en ningún
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caso promotor de esa inmigración.6 Un segundo eje, fundada en la regularización de los inmigrantes «ilegales» ligada a la distorsión laboral que puede generar la inmigración, dada la informalidad de la contratación. Por último, el tercer eje, pasaba por entender y establecer que los inmigrantes regulares e irregulares tienen similares derechos que los nacionales. De esta manera, se pretendía reducir la contratación informal de trabajadores, ya que propone que los empleadores tengan las mismas obligaciones laborales y, además, cometen una infracción a la Ley de Extranjería si contratan a irregulares. Por último, en el año 2007, bajo el gobierno de Michelle Bachelet, y frente a las presiones de las asociaciones de migrantes en Chile, fundamentalmente de asociaciones peruanas, se produce un proceso de regularización: se declara una nueva amnistía para todos aquellos inmigrantes que se encuentren en situación de irregularidad, lo que deja una cifra de alrededor 50.000 extranjeros sin documentación ni contrato de trabajo en Chile, que pueden tener acceso a ser «perdonados», tal como se mencionó desde ámbitos gubernamentales. En definitiva, vemos que estos hechos nos demuestran que si bien se han realizados algunos cambios significativos a la Ley de Extranjería, a la vez que de los procesos de regularización se obtienen beneficios, sobre todo para los propios inmigrantes, las respuestas, sin embargo, son siempre de carácter coyuntural, frente a presiones de distintos organismos de derechos humanos y/o asociaciones de migrantes, mientras que la ley de extranjería continúa sin ser modificada en profundidad, ya que solamente existe un reglamento que es el que regula los flujos de extranjeros que ingresan al país, pero no existe en la legislación chilena la categoría de inmigrante.
Más allá de las amnistías
Las amnistías migratorias constituyen uno de los instrumentos de las políticas migratorias más utilizados en todo el mundo, nunca exentos de polémicas, claro está. En Chile se han presentado siempre 6
Chile dejó de ser un país promotor selectivo de la migración, podríamos decir a partir de la dictadura de Pinochet y su Ley de Extranjería. En ese entonces la migración era considerada un posible peligro y foco revolucionario a combatir. Actualmente la migración es entendida más bien como un «problema social» que es necesario contener y controlar, dado que ya no es el propio Estado quien atrae con sus políticas a inmigrantes —en aquellos casos se trataba de migrantes «deseados»—, sino que la llegada de inmigrantes actuales es producto de las características que han asumido las economías, los Estados y el proceso de globalización.
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como un simple acto administrativo, se practican por decreto y están sujetas a la discrecionalidad del Gobierno como potestad delegada en el Ministerio del Interior. Como se mencionó, en 1998, se otorgó la primera amnistía migratoria a cerca de 23.000 extranjeros residentes en el país. Se les entregó una visa de residente temporario por dos años, y del total de beneficiarios, 21.000 eran peruanos. En efecto, casi diez años después nos encontramos con una nueva amnistía. Finalizado el proceso de regularización se dio a conocer que fueron 50.705 las solicitudes presentadas en tres meses. De ellos, 32.406 eran peruanos, 5.657 bolivianos y 1.782 ecuatorianos (Departamento de Extranjería, 2008). Las amnistías o procesos de regularizaciones son en definitiva un paliativo, ya que no abordan otros importantes aspectos de la problemática migratoria. No constituyen una política migratoria a largo plazo; su carácter no está vinculado a una estrategia consistente y su motivación generalmente está asociada a circunstancias excepcionales. Si bien los procesos de amnistías terminan por ser un instrumento de voluntad política, y por tanto coyuntural, al mismo tiempo encierran toda una gama de potencialidades que depende de los Estados el aprovecharlas. Como por ejemplo, la posibilidad de apertura al diálogo y al trabajo conjunto entre el país receptor y los países emisores, o bien la posibilidad de que la regularización migratoria derive en un programa de inserción socioeconómica y cultural para los inmigrantes: la oportunidad de que sea percibida como una decisión estatal a la que subsiguientes administraciones puedan dar continuidad, y la articulación en un programa más amplio de aceptación social, donde se presente como una opción política contra la discriminación. En definitiva, las amnistías centradas únicamente como un instrumento para la masiva regularización del estatus jurídico de los migrantes no resuelven por sí sólo la problemática de los inmigrantes. En este sentido, una gestión de las migraciones debe abarcar un abanico de problemáticas y acciones que trasciendan la mera regularización del estatus migratorio. Por ello creemos que las amnistías y procesos regulatorios llevados a cabo en Chile, son una solución parcial, ya que permanecen sin solución los problemas de fondo, como son mejorar los controles fronterizos, flexibilizar la Ley de Extranjería y hacerla cumplir cuando es infringida, así como mejorar la situación de alta vulnerabilidad y precariedad a la que se ven enfrentados los inmigrantes ahora «regulares».
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La exclusión vista desde las políticas migratorias
Para cualquier Estado —y para cualquier sociedad— la presencia de un «otro» diferente, en este caso los inmigrantes, pone de relieve la presencia de innumerables representaciones sociales, políticas y simbólicas, a la vez que abre el debate sobre el alcance de los derechos políticos, civiles y sociales. En este sentido, la inmigración plantea una interrogación respecto del principio de igualdad y sobre quién puede reivindicar este principio que, por lo demás, está en los fundamentos mismo de todo Estado democrático. La reivindicación del principio de igualdad plantea, sin embargo, un conflicto de intereses sociales, políticos y simbólicos. Sociales, pues reivindica la participación en la repartición de bienes y acceso a los recursos; conflicto político, en el sentido de la participación en el ámbito de las decisiones y, finalmente, un conflicto simbólico por la incorporación en el Estado nacional de los símbolos del pluralismo cultural. La tensión provocada en el ámbito simbólico impacta más o menos según la representación social que el Estado vehicula respecto de sí mismo. Así, más complejo será si la representación de sí mismo es la de una sociedad homogénea, como ha pretendido establecer históricamente el Estado chileno. De este modo, las representaciones sociales que transmiten los Estados y las sociedades van a facilitar u obstaculizar la integración de inmigrantes y la reivindicación del principio de igualdad. Tal como quedó demostrado de acuerdo al recorrido realizado por la historia de las políticas migratorias, Chile nunca ha tenido políticas claras de inmigración. Estas han sido de carácter coyuntural y han estado marcadas —como puede leerse en documentos oficiales— por contenidos «racistas» que tenían como fin dotar al país de una estructura social, económica, política y cultural «superior». En este marco, surgen una serie de interrogantes respecto a aquel principio de igualdad, base de cualquier política pública. ¿Cómo y en qué sentido se garantiza el acceso a lo público al «otro» que no se considera como un igual? ¿En qué medida desde el Estado garantiza el acceso a lo público a todos sus ciudadanos y no sólo a algunos? ¿Cómo se procura desde el Estado garantizar el acceso igualitario, y no sólo formal, a los derechos básicos? ¿Qué sucede con aquellos inmigrantes «irregulares» en el acceso a los servicios públicos? Si el Estado moderno es concebido como el que otorga y garantiza a sus ciudadanos los derechos y obligaciones básicas, entonces, si de migrantes se trata, ¿qué sucede con ellos? ¿Cómo son definidos por el
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Estado?, y lo más importante, ¿el Estado debe cumplir el mismo rol de garante con los migrantes que con los nativos? Es en esta clave que se nos permite observar la lógica de discriminación y exclusión de las políticas migratorias y del Estado chileno hacia los inmigrantes, ya que por más que el Estado garantice ciertos derechos, lo concreto es que los inmigrantes no tienen acceso al ejercicio pleno de los mismos (Stefoni, 2004). La inexistencia de gobernabilidad por parte del Estado, de manera eficiente y eficaz en tema de política migratoria, política que incorpore el valor que significa para el país el aporte de los inmigrantes, que trabaje en pos de la integración de ellos, respetando como fundamento básico de la política el principio de igualdad, solidaridad, respeto hacia el otro en la aceptación de su cultura, etcétera, abre paso para un vacío institucional que, tarde o temprano, permite la aparición de expresiones discriminatorias, de rechazo, la percepción de «invasión», y toda la serie de efectos negativos que pueden suscitar. En múltiples trabajos realizados sobre migración en Chile se ha concluido que los chilenos tienen una actitud discriminatoria con algunos grupos de inmigrantes, principalmente por sus rasgos indígenas, su menor educación y por la percepción de «amenaza» que en el ámbito laboral puede significar para los chilenos más pobres. De acuerdo a la OIM Chile (2003), la percepción que se tiene es que, si bien por un lado los chilenos son receptivos y solidarios, por el otro, se sostiene que no se es acogedor con el inmigrante, y la causa principal que expresan es que «no se está preparado para ello» (OIM, 2003: 17). Es decir se lo acoge pero no se lo integra a la comunidad. El mismo estudio llamaba la atención respecto de la «idea» del inmigrante existente en Chile, donde se destacaban mayormente aspectos negativos que positivos, de acuerdo al modo y tipo de migración.7 En este sentido, la mejor forma para combatir este problema racial es enseñando a respetar a los migrantes, transmitiendo la potencialidad que puede significar la presencia de inmigrantes, en tanto capital humano.
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La percepción respecto al inmigrante varía de acuerdo al origen del inmigrante. Si se trata de inmigrantes peruanos o bolivianos, se los percibe como una carga para la sociedad, más mayoritaria, siendo foco de actitudes discriminatorias; por el contrario si el origen es argentino o ecuatoriana, la migración de estas comunidades se percibe como un aporte económico y social, y una posibilidad de desarrollo regional. Una de las principales variables en estas valoraciones está en relación con las características socioeconómicas que presentan cada comunidad.
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Asimismo existen una serie de obstáculos que dificultan el ejercicio pleno de los derechos para el caso de los inmigrantes, siendo elementos de exclusión y marginación. En primer lugar, la obtención del permiso de residencia está sujeta a un contrato laboral. Este hecho es un arma de doble filo dado que el extranjero que ingresa como turista deberá procurarse de un contrato de trabajo para poder tener acceso a la visa temporal, lo cual le otorga excesivo control al empleador, dando piedra libre para la explotación del trabajador. En segundo lugar, obstáculos con relación a la convalidación de títulos profesionales. Si bien existen algunos convenios entre Chile y otros países respecto a ello, lo cierto es para lograr convalidar un título extranjero en Chile se necesita pasar por un trámite realmente complejo, de mucha inversión de tiempo, pero fundamentalmente de dinero, lo cual puede ser leído en clave de discriminación hacia profesionales extranjeros, que por no poder asumir los costos del trámite, realizan trabajos para los que están sobrecalificados. El acceso desigual al mercado de trabajo es otro de los obstáculos, la falta de regulación, la segmentación y la precariedad de las condiciones laborales de los inmigrantes son elementos que terminan por consolidar la exclusión y discriminación hacia éstos. Así si bien el Estado chileno consagra una serie de derechos para los inmigrantes una vez que obtienen sus permisos de visas, éstos no son debidamente respetados por la sociedad en su conjunto, lo que los relega a una condición de ciudadanía de segunda clase (Stefoni, 2004: 16).
Lo que nos lleva a pensar que para el caso de los inmigrantes irregulares, al no existir ningún derecho, éstos son relegados a la categoría de «NN», no son reconocidos por nadie ni por nada, lo que lleva en ese mismo acto «a la pérdida, en su condición humana, de su dignidad» (Jelin, 2006: 51).
Algunos elementos para una política migratoria
Como se ha expuesto, es evidente que Chile no ha resuelto el fenómeno de las migraciones con un sistema de políticas, normas y programas sociales que estén orientadas a dar respuesta a la diversidad de variables que le son inherentes. Sólo ha formulado criterios y respuestas que son válidas, pero claramente insuficientes para enfrentar la complejidad y la magnitud que esta problemática requiere.
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Desde el punto de vista del inmigrante, es absolutamente necesario preocuparse de los derechos humanos que le son inherentes, y el respeto irrestricto de los mismos. Los derechos del inmigrante derivan del solo hecho de ser persona, lo que significa que su dignidad debe ser respetada. Implementar una política que no haga distinción por nacionalidad, procurando la acogida e inserción de todos los migrantes y la satisfacción de sus necesidades básicas, como la salud, vivienda, educación, entre otros. Formular programas destinados a generar mayores y mejores informaciones respecto a la valoración de la migración, una cultura de la tolerancia y la solidaridad, y de no discriminación. Formular programas en escuelas orientadas a promover la integración de los/as hijos/as de los inmigrantes. Formular campañas informativas destinadas a hacer conocer a los inmigrantes cuáles son sus derechos y deberes. Crear Centros de Atención que resuelvan los problemas, tanto de salud, enseñanza del idioma, de ser necesario, y orientación a la satisfacción de otras necesidades.
Criterios como los enunciados pueden dar origen a un conjunto coherente de normas y políticas migratorias, es decir a una institucionalidad estatal adecuada, que garantice la efectiva implementación de esta política de Estado en materia de migraciones, basada en los principios señalados.
Notas finales Como ya se mencionó la migración internacional es un fenómeno que involucra numerosos aspectos de la vida social, y que por tanto necesita seguir siendo estudiado. Existieron diferentes épocas y densidades de población o que arriban a Chile o que emigraron hacia otros lugares. En una primera etapa, se reconoce, al igual que otros países de la región, la llegada, a través de una política de atracción selectiva de europeos, que tenían como objetivo la idea positivista de «mejoramiento de la raza». Posteriormente, bajo la dictadura de Pinochet, se produce otra corriente migratoria, en la que miles de chilenos emigraron fuera del país, principalmente por causas de persecución política. Finalmente se produce en las últimas décadas, la irrupción de migrantes, en su mayoría de países limítrofes, que comienzan a llegar a vivir a Chile.
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Desde sus inicios la política migratoria chilena fue deficitaria, sin embargo es hoy donde se encuentra más obsoleta que nunca. Con respecto a este tema y analizando el Reglamento de Extranjería se observa que la ley que hoy está vigente es la Ley de Extranjería, elaborada hace treinta años, bajo dictadura militar, lo que requiere de una urgente adecuación a la nueva situación de Chile y los flujos de inmigrantes que se están observando. Si bien se realizaron algunas modificaciones, éstas no son suficientes, lo que se traduce finalmente en la exclusión de los inmigrantes, en su marginación y no respeto por los derechos de los mismos. Sin embargo, a nivel de Gobierno no se ha visto una real preocupación por el tema de la inmigración, salvo el otorgamiento en dos oportunidades de la amnistía migratoria para los extranjeros en situación de irregularidad. Asimismo no se cuenta con estadísticas adecuadas que permitan siquiera diagnosticar cuántos extranjeros están ingresando al país de manera legal o ilegal. Los avances realizados en materia de política migratoria no son acordes a la rapidez y complejidad del fenómeno, por lo que termina dificultando la integración de los inmigrantes. Se observan restricciones y prohibiciones para ingresar a trabajar al sistema público y en algunos casos en la contratación de privados, como tampoco se ha puesto suficiente atención a la mano de obra calificada que ingresa al país perdiendo un gran aporte a la sociedad. Asimismo, desde los medios de comunicación se estigmatiza a los inmigrantes, sobre todo provenientes de los países andinos, catalogando de «invasión de inmigrantes», y vinculando de manera directa su presencia al incremento de la cesantía, a la pérdida de espacio en el mercado laboral o con una competencia desleal en éste, como así también a la ilegalidad y la criminalidad. Igualmente los medios a partir de estas imágenes tienden a marcar su preferencia en el tipo de migración que debe ser aceptada y promovida, y la consecuente pertinencia de una legislación que controle o ponga un tope a la llegada de ciertos inmigrantes por sobre otros, reforzando así la idea de ciudadanos de primera frente a ciudadanos de segunda. Esto opera a su vez, reforzando la dualidad superior/inferior con que la sociedad chilena construye al «otro». La resistencia al otro a través de actitudes discriminatorias, sólo puede ser evitada a través de políticas públicas destinadas a lograr una verdadera integración social y cultural de los inmigrantes. En este sentido, el tipo de sociedad que pretende ser Chile va a depender en gran medida de la incorporación de estas minorías al Estado, ya
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que no garantizar el acceso a lo público da un marco de legitimidad a la idea del otro como no igual, por lo que no es lo mismo ser chileno que extranjero en materia de garantía de derechos sociales, políticos, económicos, y culturales. Una sociedad como la chilena que pretende ser integradora, necesita reconocer que inmigrantes y chilenos si bien son diferentes, no son desiguales, y que por ende todos cuentan con los mismos derechos y obligaciones, y que el Estado debe ser el principal garante de ello. En este sentido, avanzar en la reconstrucción de los lazos sociales fragmentados requiere de una política pública integral y que tienda a la integración entre unos y otros, sino lo más probable es que los discursos y manifestaciones discriminatorios seguirán reproduciéndose, perdiendo la posibilidad de aprovechar los múltiples y beneficiosos aportes que trae consigo la inmigración.
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